IIGF观点|新能源汽车双积分政策梳理和发展展望
在今年的政府工作报告中，新能源汽车被再次提及。政府工作报告提出，继续支持新能源汽车消费，这向市场释放了保持政策连续稳定性的积极信号。回顾我国新能源汽车的发展历程，购车补贴、购置税减免、路权优先等政策在新能源汽车起步阶段起到了培育市场、促进产业发展的积极作用。然而，随着产业技术的不断发展和汽车销量的迅速增加，财政补贴政策的退出势在必行。借鉴美国加州NEV积分政策经验，建立我国的新能源汽车积分交易体系，能够利用市场手段建立高效稳定的新能源汽车长效发展促进机制。有鉴于此，本文对我国汽车双积分政策的制定过程、实施内容和执行现状进行梳理，并对其产生的影响和未来的发展作出展望，最后提出相应的政策建议。
一、历史背景：新能源汽车补贴逐步退坡，汽车油耗水平亟待降低
随着新能源汽车产销的高速增长，财政补贴对中央财政形成的负担越来越重，地方政府配套补贴也难以为继，新能源汽车补贴逐渐退坡。经粗略测算，截止2021年末中央财政对新能源乘用车的补贴金额超过1000亿元。随着销量的不断攀升，这一数字还将继续增加,对中央财政形成巨大压力。2015年4月，财政部、发改委、科技部、工信部共同印发的《关于2016-2020年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知》，明确新能源补贴要在综合考虑生产成本、规模效应、技术进步等因素的情况下逐步退坡。2016年12月，发改委等四部门共同发布了《关于调整新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》，在保持2016-2020年补贴政策总体稳定的前提下调整新能源汽车补贴标准。
图1：2013-2022不同续航里程新能源乘用车补贴标准及政策依据
数据来源：财政部信息公示 中央财经大学绿色金融国际研究院整理
注：背景颜色用于标识该阶段补贴标准所依据的国家政策
资源禀赋约束下，我国汽车耗油量迅速增加导致石油消费过度依赖进口，能源战略安全的保障要求降低汽车油耗水平。随着国民经济持续发展，中国汽车行业迅速壮大，产销量和保有量快速增长。汽车保有量快速提升带来石油消耗的快速增长。据公安部交通管理局数据，2020年我国汽车消耗石油的占比达70%。与此同时，中国石油对外依赖度不断增长，2019年中国原油净进口量首次突破5亿吨大关，原油对外依存度首次突破70%。另外，中国70%以上的进口石油都要经过马六甲海峡这一咽喉要道，海上运输风险很大。三个“70%”下的石油依赖，一方面对中国能源安全造成了威胁，另一方面也造成环境污染的加重。
二、制定过程：针对燃油经济性推出CAFC，针对新能源汽车推广制定NEV
为应对汽车燃料消耗快速增长及由此引起的能源和环境问题，我国启动了汽车燃料消耗量标准及政策研究，并于2013年推出CAFC。在借鉴国际先进经验的基础上，根据汽车产业发展实际情况，我国制定、发布、更新并实施了多个版本的GB 19578《乘用车燃料消耗量限值》和GB 27999《乘用车燃料消耗量评价方法及指标》等有关汽车燃料消耗量试验方法、限值和标识的重要标准，建立了较为完善的汽车燃料消耗量标准体系。2013年3月，国家工信部、发改委、商务部、海关总署、质检总局五部门联合制定了《乘用车企业平均燃料消耗量核算办法》，建立了乘用车企业平均燃料消耗量核算及通报制度。2014年10月，工信部等五部委共同发布了《关于加强乘用车企业平均燃料消耗量管理的通知》，明确对不达标企业将采取公开通报、限制新产品申报、限制扩大产能以及加强海关通关审核等管理措施，并提出投资管理要加强燃料消耗量审核，企业应主动采取整改措施等要求。
借鉴美国加州零排放汽车政策，研究出台我国的汽车企业新能源考核标准。零排放汽车(ZEV)政策是美国加州在1990年出台的，目前在减轻空气污染、减少温室气体排放及推动零排放汽车技术发展等方面已取较好的效果。加利福尼亚州空气资源委员会(CARB)规定，在该州销量超过一定数量的汽车企业，必须使新能源汽车的比例达到ZEV法案的要求，对达不到的企业每个积分按照5000美元进行处罚，而有多余积分的企业可将积分卖给其他企业。CARB按照EV、PHEV、HEV等ZEV的种类，为每种车型制定了“积分”系数，规定了与销量挂钩的积分基准。在大型企业中，未达到ZEV法案规定标准的企业必须要向CARB支付罚款，或是向其他公司购买积分。ZEV通过给车企设定新能源汽车产量占比的强制要求，来确保新能源汽车产业在补贴退坡后能够可持续发展，进而实现加州地区节能减排的长期目标。
鼓励新能源汽车发展的政策思路从需求侧的强刺激逐渐转向供给侧的温和引导，CAFC与NEV双积分政策的出台正当其时。为促进汽车产业节能减排和绿色发展，2017年9月，工信部、财政部、商务部、海关总署和市场监督管理总局联合发布了《乘用车汽车平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》，对新能源汽车在乘用车领域的应用进行政策目标引导，设立新能源汽车积分比例要求的门槛，建立积分核算制度和积分管理平台，明确积分核算方法，实行CAFC和NEV积分并行管理。为适应产业发展新形势，进一步优化管理机制，2020年6月工信部等五部门联合发布了《关于修改〈乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法〉的决定》，并于2021年起实施。此次修改明确了2021-2023年新能源汽车积分比例要求，分别为14%、16%、18%，并准予新能源正积分在一定条件下向后结转。
三、实施内容：建立积分核算制度与积分结转、交易规则
“双积分政策”同时对“企业平均燃料消耗量积分”和“新能源汽车积分”进行管理，目的在于对乘用车能耗和新能源汽车发展实行“两手抓”。“双积分”指乘用车企业平均燃料消耗量积分(CAFC)以及新能源车积分(NEV)。CAFC积分用以衡量一个公司所销售乘用车在燃油消耗实际值与国家规定燃油消耗目标值之间的偏差，是国家在节能减排方面对车企提出的要求。NEV积分用以衡量公司所销售乘用车中新能源汽车占比与国家规定的目标占比之间的偏差，是国家在发展新能源汽车方面对车企提出的要求。次年结算的时候，车企需要通过企业间交易或年份间结余抵偿等方式将双积分为负的部分填平，否则将会面临通报批评、暂停新车申报、叫停产能扩容、高耗油车型限产等处罚措施。
图4：“双积分”政策中两种积分的结转与交易
数据来源：2021中国乘用车双积分研究报告 结转与交易。根据《乘用车汽车平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》的规定，CAFC正积分只能结转留待后续年份使用或转让给关联企业用于抵偿其负积分，但不能用于NEV负积分的抵偿，也无法自由转让给其他车企。NEV正积分可以抵扣同等数量的CAFC负积分，也可以在不同企业间进行自由的转让交易后抵偿其他企业的负积分，但不得结转至后续年份(2019年除外，该年度产生的新能源汽车正积分可以等额结转一年)。乘用车企业平均燃料消耗量正积分结转后续年度使用的，按照一定比例进行结转，结转有效期不超过三年。2018年度及以前年度的正积分，每结转一次，结转比例为80%；2019年度及以后年度的正积分，每结转一次，结转比例为90%。
四、执行现状：核算规则趋严，积分供需情况改善，市场价值水涨船高
《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》实施初期，出现了积分供大于求、积分价格偏低的情况。2016-2018年车企整体积分结余高达1000万分，达标车企数量占比也超过一半。原因是多方面的：一是2018年度及以前年度没有新能源汽车积分比例考核要求，企业生产的所有新能源汽车都产生正积分，导致正积分供给较多；二是行业技术发展进步较快，车型续驶里程不断增加，车型分值相应提高，2018年度新能源单车平均分值达到3.9分，较预期增加30%左右，进一步增加了新能源汽车正积分供给；三是部分企业考虑技术、商务等合作因素存在低价交易现象。
随着时间的推移，积分核算规则趋严，积分供需结构得到改善。数据显示，油耗正积分逐年递减，负积分逐年上升，其中2020年大幅度上升。新能源正积分在2018年-2020年增幅减小，同时2019年和2020年首次开始考核新能源车型产量最低占比，因此产生新能源负积分。达标企业逐年递减，不达标企业逐年递增。五年时间，达标企业减半，不达标企业翻倍。2020年油耗负积分大幅扩大的原因，主要是能耗平均值管理的标准日益严格，同时2020年下半年疫情缓解之后汽车市场快速反弹，反弹主要集中在油耗相对较高的SUV和中高端车型市场，导致车企的平均油耗被推高。
2020年工信部披露的137家境内乘用车生产企业中，有50家车企2020年油耗积分为正，有87家车企油耗积分为负。其中，特斯拉(上海)的积分达到了80.16万，比亚迪积分达到65.69万排名第二，上汽通用五菱以49.43万分排在第三。而油耗负积分排名前三的车企分别是一汽大众、上汽通用以及浙江豪情汽车(吉利控股集团旗下)，具体积分数值分别为-118.33万分、-92.24万分以及-71.09万分。至于新能源积分方面，正积分前三的车企同样是特斯拉、比亚迪以及上汽通用五菱，为86.04万分、46.75万分和44.31万分。负积分前三的车企则是一汽大众、上汽大众和东风汽车，为-13.88万分、-9.29万分和-8.37万分。
2018年7月，双积分管理平台正式上线，乘用车的双积分交易正式启动，积分的市场价值不断提升。2018-2020年期间，有关部门组织国内和进口乘用车供应企业通过积分交易平台，已经完成3个年度的积分交易，累计交易金额43亿元。其中油耗积分转让规模为426万分，交易金额11亿元，平均交易单价258元/分。新能源汽车积分交易规模为471万分，单价约为油耗积分价格的2.6倍，达到673元/分。汽车“双积分”市场化机制成效初现，基本实现了预期目标。
数据来源：《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理实施情况年度报告(2021)》
2020年6月《关于修订<乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法>的决定》发布实施后，随着新能源汽车积分比例强制考核纳入、油耗要求进一步加严，积分市场供大于求情况显著改善，交易价格充分体现市场价值，有效激发行业发展节能与新能源汽车的活力。2021年交易年度的统计报告尚未出炉，但根据市场信息的不完全统计，2020报告年度合计实现的新能源汽车积分交易数量达到了520万分左右，实现积分交易收入约100亿左右人民币，折合单价约为2000元/分，无论是交易总规模还是交易价格均大幅提升。蔚来CEO李斌在去年三季报的电话会上直言，“在中国，积分的市场价值已显现。”他还预计，积分价格会进一步上涨。
数据来源：《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理实施情况年度报告(2021)》
五、政策效果：从供给侧推动我国乘用车节能技术和新能源产业的发展
车企注重节能技术开发，乘用车整体油耗经济性持续改善。2021年，混动车市场迎来爆发，比亚迪DM车型一跃成为车市焦点，2021年比亚迪插混同比暴增467.62%，全年累计销售27.3万辆。其它主流国产车企都推出了自己的混动系统，长城柠檬DHT混动、奇瑞鲲鹏混动、长安蓝鲸混动和吉利雷神混动蓄势待发。插混车型除了相比传统燃油车具有更好的动力性，最主要的一个特点就是综合油耗更低。以秦PLUS DM-i为例，这款车型的亏电综合油耗低至3-4L/100km，远低于目前国家标准中的能耗目标值。2016-2019年间，乘用车行业平均油耗下降幅度为14%，从6.43L/100km降至5.61L/100km。传统能源乘用车平均油耗从6.87L/100km降至6.46L/100km，年均降幅2%。
车企大力发展新能源汽车，产销规模和渗透率稳步提升。特斯拉进入中国市场后取得了巨大的成功，2021年度销量接近百万辆，同比增长超过80%，市值也一度突破万亿美元。国内的电动三杰蔚来、小鹏、理想也连续两年取得超过100%的销量增速，成功跻身世界新能源车企头部位置。我国的新能源汽车市场更是在2021年引来大爆发，产销双双突破350万辆，新能源渗透率达到13.4%，产销量同比增长超160%，连续七年位居全球第一，累计推广量已超过900万辆。在新能源车市火爆的带动下，产业链上游的动力电池制造、锂矿开发加工等行业也蓬勃发展。我国动力电池出货量连续多年位居全球第一，牢牢占据全球一半以上的市场份额和产能规模。以碳酸锂为代表的上游原材料更是在短短一年内暴涨近十倍，国内锂业巨头纷纷全球布局找矿。
图7：2012-2021中国新能源汽车销量及渗透率
数据来源：wind 六、未来展望：考核标准逐年收紧，双积分对新能源的激励作用显现
续航标准切换。从2021年7月1日开始，我国启用《乘用车燃料消耗量限值(2021)》强制性国家标准，即工信部综合油耗测试标准将从以前的NEDC切换为WLTC。相比于NEDC，WLTC模拟了一套更动态复杂的测试工况，更加贴合日常用车情况。这将很大可能促使车企测量的燃油油耗数据上升，从而增加CAFC达标难度。同时新能源续航也将下降，而且幅度还不小(普遍超过10%)，平均新能源单车积分的下降将进一步增加NEV达标难度。
CAFC考核标准收紧。根据《乘用车燃料消耗量限值》和《乘用车燃料消耗量评价方法及指标》最新版本的规定，2021年进入第五阶段后年度平均油耗目标值继续稳步下调，到2025年需要达到4L/100km，较2020年5L/100km的目标值下降20%，CAFC目标值标准趋严。另一方面，新能源乘用车在计算CAFC实际值中获得的倍数优惠也在逐渐下调，直至2025年不享受额外倍数。在2020年该优惠由3倍降至2倍，直接导致当年CAFC负积分翻倍，正负相抵后的结余积分也由正转负。
NEV积分比例要求提高。根据《乘用车汽车平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》和《关于修改〈乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法〉的决定》，NEV积分比例要求逐年提高两个百分点，由2020年的12%提升至2023年的18%。虽然《修改决定》中对低油耗车型给予了0.2-0.5倍的优惠倍数，但积分比例的提升依然会对企业新能源积分的考核形成一定压力。
积分供求结构改善，市场交易活跃度提升。过去几年积分市场供大于求，导致正积分结余较多，市场交易冷淡。但随着双积分考核标准的趋严，积分供大于求的局面逐渐改变，2020年首次出现车企积分正负相抵后整体为负的局面，市场交易活跃度也因此大幅提升。此外，工信部2021年2月发布《关于2020年度乘用车企业平均燃料消耗量和新能源汽车积分管理有关事项的通知》，允许企业使用2021年度产生的新能源汽车正积分抵偿2020年度的负积分。提前透支2021核算年度的正积分虽然能避免2020年度出现大面积负积分无法抵偿的情况，但也会对后续年份的积分抵偿产生额外的压力。叠加双积分考核的趋严，积分市场供需格局将会趋紧，未来交易活跃度会逐渐提升。
数据来源：《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理实施情况年度报告(2021)》
积分交易价格上涨，政策激励效应显现。市场供需格局的改善和交易活跃度的提升势必会对积分价格形成上涨推动力。据不完全数据统计显示，2018年积分订单交易主要集中在1000元/分以内，2019年近九成订单交易单价不超过500元，2020年超五成订单单价高于1000元，部分超3000元。根据蔚来汽车年报数据计算，2021年新能源积分平均交易价格已经超过3000元，较2020年翻倍，较2018-2020年平均价格翻了两翻。随着积分供需格局的趋紧，市场交易价格将延续上涨态势。预计在2023年购车补贴全面退出的时点，积分单价将达到万元每分，将能基本覆盖补贴额度，实现政策激励手段的接力。
七、政策建议：持续完善双积分管理办法，建立与碳市场的衔接
第一，建议进一步深化和调整新能源汽车支持措施，完善企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行的管理办法，有效承接财政补贴政策。中央财政对新能源汽车购置补贴即将于2022年底完全退出，而与此同时新能源汽车相对于传统燃油车在经济性、安全性、可靠性、续驶里程、补能便利性、极端天气适应性等方面的劣势仍然较为明显，补贴退出必然会削弱新能源汽车相对于传统燃油车的市场竞争力。因此，我国亟需加快完善双积分管理办法，与加氢充换电站等绿色交通基础设施建设形成合力，从供给端引导新能源汽车产业持续健康发展，实现市场激励手段对财政补贴手段的替代。
第二，参考新能源乘用车积分机制，引入新能源商用车积分制，并加快制订和实施新能源商用车积分管理办法。目前的双积分管理办法仅覆盖了乘用车企业，而未对商用车企业进行考核。虽然新能源商用车销售量只占新能源汽车总量的1/4，但动力电池使用量却占到了总数的50%。同时，商用车作为一种高频使用的生产资料，其对环境的影响也十分明显，商用车能源消耗量是乘用车的6-10倍。另外，亟需政策鼓励的新兴产业技术如氢能在汽车领域的应用更多集中在客运大巴、货运卡车等商用车方面，将其纳入双积分考核能更好地实现对新兴技术的支持。
第三，考虑汽车全生命周期的环境影响，将双积分政策的管控范围逐渐从汽车使用拓展至汽车生产、制造、流通、使用、报废的全过程。目前双积分政策仅仅针对汽车使用过程中的技术指标进行管控，缺少对于汽车生产制造、流通、报废过程中环境影响的规制。特别是对于新能源汽车来说，由于更加追求电气化、智能化与轻量化，其生产环节中需要使用大量的铜、铝等有色金属，产生的碳排放远高于传统燃油车的碳排放水平。此外，双积分政策中对于新能源汽车的电能消耗不做硬性考核，但我国目前的能源结构仍然以煤电为主，电能的大量消耗对上游的燃煤电厂提出更大发电需求，也会加剧温室气体的排放。(注：原文有删改)
原标题：IIGF观点 | 汽车双积分政策梳理和发展展望
